Fuerzas armadas y subordinación al poder civil

Ninguna transición se consolida mientras las fuerzas armadas conserven capacidad de veto sobre el poder civil. Este informe compara cuatro trayectorias: España (1976-1984), donde una reforma militar escalonada culminó en la plena subordinación tras el fallido golpe de 1981; Chile (1990-2005), donde el régimen saliente blindó la autonomía militar y los gobiernos civiles tardaron quince años en desmontarla; Polonia (1989-1996), donde el ejército que había servido al partido comunista fue reconvertido en institución del Estado democrático; y Venezuela (1999 en adelante), contraste en sentido inverso, donde una democracia perdió el control civil y las fuerzas armadas se convirtieron en actor político y económico.

El hallazgo central es que la subordinación militar no se concreta mediante un hecho puntual o una normativa, sino se construye por etapas y depende de dos variables fundamentales. La primera es el poder que los militares acumularon durante el régimen autoritario, que determina su capacidad de negociar la salida; la segunda son las prerrogativas que conservan después, sobre todo las económicas, que pueden hacer de la institución armada un poder autónomo.

En el caso de Cuba, las Fuerzas Armadas Revolucionarias combinan rasgos de los cuatro casos: son un ejército de partido, como el polaco; un pilar fundacional del régimen, más que el español; y, a través de GAESA, un actor económico de primer orden, como el venezolano. Ninguna transición cubana será viable sin una estrategia específica para ellas.

1. El problema

Las fuerzas armadas son el actor que puede interrumpir una transición por la fuerza, por eso la relación entre civiles y militares es una condición de supervivencia de la democracia naciente. La pregunta va más allá de si los militares aceptarán el cambio, pues el nudo radica en si, una vez aceptado, seguirán teniendo poder para condicionarlo.

La literatura distingue dos formas de ese poder (Stepan, 1988). Una es visible, la «contestación», es decir, la resistencia abierta de los militares a las políticas del gobierno civil, que puede ir desde la presión pública hasta el golpe. La otra es menos visible pero más duradera, son las «prerrogativas», los ámbitos que la institución considera propios y fuera del alcance civil. Una transición puede haber eliminado el riesgo de golpe y, aun así, dejar intacta buena parte de esas prerrogativas.

¿De qué depende el poder de negociación de los militares en una transición? ¿Qué secuencia de reformas permitió en los casos exitosos establecer el control civil? ¿Qué ocurre cuando, en lugar de reducirse, el poder militar se expande?

2.Cómo se somete a un ejército

Huntington (1957) distingue que el «control civil objetivo» se basa en la profesionalización. Por ello, asegura que un ejército profesional, centrado en su función y alejado de la política, se convierte en instrumento neutral del Estado. El «control subjetivo», en cambio, consiste en «civilizar» a los militares, asimilándolos a los valores de un grupo político concreto. Para Huntington, solo el primero garantiza a la vez subordinación y eficacia militar.

Por su parte, Stepan (1988) trasladó el problema a las nuevas democracias. Definió las prerrogativas militares como los ámbitos en los que la institución, cuestionada o no, se atribuye el derecho adquirido de controlar su gobierno interno, de intervenir en áreas extramilitares o de estructurar su relación con el Estado y la sociedad. Establecer el control civil supone reducir, a la vez, las prerrogativas y la contestación, y las combinaciones posibles definen situaciones muy distintas, que van desde la subordinación plena hasta una democracia tutelada.

A partir del caso español, Agüero (1995) mostró que el poder de negociación de los militares en una transición depende de cuánto poder acumularon durante el régimen autoritario y del modo de transición. Donde los civiles dirigían el régimen, aunque los militares ocuparan cargos, estos no pudieron fijar la agenda del cambio. Sin embargo, donde el régimen se hundió por una derrota o un levantamiento, los civiles tuvieron más margen para imponer las reformas.

En los regímenes comunistas la relación es distinta. Perlmutter y LeoGrande (1982) sostienen que las relaciones cívico-militares en esos sistemas derivan de la posición hegemónica del partido leninista, y que la autonomía del ejército respecto al partido varía entre tres modelos: coalicional, simbiótico o fusionado. En este tipo de régimen, la cuestión no es solo cómo subordinar el ejército a los civiles, sino cómo separarlo del partido para ponerlo al servicio del Estado.

Para el caso cubano, Domínguez (1978) acuñó la figura del «soldado cívico», que se refiere a unas fuerzas armadas con una misión militar, pero también con misiones socioeconómicas y políticas. El concepto anticipa un problema central: qué hacer, en una transición, con un ejército que es, al mismo tiempo, institución militar, élite política y actor económico.

3. Casos comparados

España (1976-1984): subordinación por etapas

El ejército franquista era un pilar del régimen, sin embargo, no lo gobernaba porque el poder residía, esencialmente, en Franco y en instituciones civiles. Esa condición, según Agüero (1995), limitó la capacidad militar de fijar la agenda de la transición. Aun así, la cúpula castrense fue el principal foco de resistencia.

La reforma se hizo en etapas. En septiembre de 1976, el teniente general Manuel Gutiérrez Mellado fue nombrado vicepresidente primero del Gobierno para Asuntos de la Defensa. En 1977 se creó la Junta de Jefes de Estado Mayor y, en julio, el Ministerio de Defensa, que sustituyó a los tres ministerios militares del franquismo (Ejército, Marina y Aire). La primera fase fue, por tanto, de unificación y profesionalización, dirigida por un militar.

La legalización del Partido Comunista, en abril de 1977, provocó la dimisión del ministro de Marina, y las tensiones culminaron en el fallido golpe del 23 de febrero de 1981. El fracaso del golpe, sin embargo, aceleró la subordinación. Con el Gobierno socialista, el ministro Narcís Serra impulsó la Ley Orgánica 1/1984, que reservó al presidente del Gobierno la dirección de la política de defensa y convirtió a la Junta de Jefes de Estado Mayor en órgano de asesoramiento militar del presidente y del ministro. La cadena de mando quedó subordinada a la autoridad civil.

Chile (1990-2005): autonomía blindada

Chile es el caso inverso. Las fuerzas armadas no solo habían gobernado durante diecisiete años, sino que diseñaron las reglas de su propia salida. Pinochet siguió como comandante en jefe del Ejército hasta 1998, los comandantes en jefe eran inamovibles y el Consejo de Seguridad Nacional, de mayoría militar, conservó un rol institucional.

El Ejército usó ese margen. En diciembre de 1990, ante las investigaciones sobre los cheques pagados por la institución al hijo de Pinochet, acuarteló sus tropas en lo que llamó un «ejercicio de enlace». En mayo de 1993, tras la reapertura del caso, comandos en uniforme de combate se desplegaron frente al edificio de las Fuerzas Armadas, junto al palacio de gobierno, en el llamado «boinazo». En ambas ocasiones, el gobierno civil retrocedió.

Las prerrogativas económicas fueron otra fuente de autonomía. La Ley Reservada del Cobre, aprobada en 1958 y ampliada durante la dictadura, destinaba a las fuerzas armadas el 10 % de las ventas al exterior de la estatal Codelco. La reforma constitucional de 2005 eliminó los senadores designados y la inamovilidad de los comandantes en jefe, pero la ley del cobre no fue derogada hasta 2019, con un calendario de eliminación gradual.

Polonia (1989-1996): del ejército del partido al ejército del Estado

Polonia ofrece el caso más cercano al cubano por su punto de partida, puesto que el ejército había sido un instrumento del régimen comunista. En diciembre de 1981, el general Wojciech Jaruzelski, jefe del partido y del Gobierno, impuso la ley marcial contra el sindicato independiente Solidaridad. Tras el pacto de 1989, Jaruzelski ocupó la presidencia hasta 1990.

La subordinación a las nuevas autoridades civiles fue gradual. En la primavera de 1990, Janusz Onyszkiewicz y Bronisław Komorowski se convirtieron en los primeros viceministros civiles de Defensa, y en diciembre de 1991 llegó al ministerio el primer titular civil, Jan Parys. El conflicto, no obstante, se trasladó a otro terreno, alrededor de la cuestión de quién controlaba al Estado Mayor, si el presidente o el ministro. En 1994, en el episodio conocido como «la cena de Drawsko», los generales criticaron en presencia del presidente Wałęsa al ministro de Defensa, que fue destituido poco después.

La cuestión se resolvió por ley. Desde 1996, el ministro civil de Defensa tiene autoridad clara sobre el jefe del Estado Mayor y supervisa la inteligencia militar. El proceso se reforzó con la reestructuración asociada a la entrada en la OTAN.

Venezuela (1999 en adelante): la pérdida del control civil

Venezuela muestra el camino inverso de una democracia que pierde el control civil. Durante el período de Punto Fijo, las instituciones de control civil se basaron en fragmentar al cuerpo de oficiales, lo que contribuyó a que la democracia sobreviviera a los intentos de golpe de 1992. Uno de sus protagonistas, el teniente coronel Hugo Chávez, llegó a la presidencia por las urnas seis años después.

A partir de entonces, ese andamiaje se desmontó. La Constitución de 1999 eliminó la intervención del Parlamento en los ascensos militares y reconoció el derecho de voto de los militares en activo. Los militares pasaron a ocupar ministerios, gobernaciones y la dirección de empresas públicas. Con Nicolás Maduro, el proceso se extendió a la economía y desde 2013 se crearon empresas militares en banca, transporte, agricultura y comunicación, y en febrero de 2016 se constituyó la Compañía Anónima Militar de Industrias Mineras, Petrolíferas y de Gas (Camimpeg). Según Jácome (2018), este papel creciente de los militares en la economía y la política ha ido a contracorriente de cualquier control democrático sobre la defensa.

4. Dimensiones de análisis

Los cuatro casos permiten distinguir qué factores facilitaron o impidieron el control civil.

Tres regularidades se desprenden de la comparación.

1. El punto de partida condiciona el ritmo. Donde los militares no gobernaban directamente, como en España o Polonia, los civiles pudieron imponer las reformas en menos de una década. En contraste, donde habían gobernado y diseñado su salida, como en Chile, el desmontaje llevó quince años.

2. La secuencia de las reformas es crucial, ningún caso exitoso subordinó al ejército de golpe. Primero se reorganizó la estructura (un ministerio único, una cadena de mando clara); después se trasladó la autoridad efectiva a los civiles. En España y Polonia, los momentos de contestación (el 23-F, la cena de Drawsko) precedieron a la reforma decisiva, que aprovechó el desprestigio del desafío.

3. La economía es la prerrogativa más difícil de eliminar, ya que la autonomía política puede recortarse por ley, pero la financiera crea intereses materiales que la institución defiende. En Chile, la ley del cobre sobrevivió catorce años a la reforma de 2005. En Venezuela, la expansión económica de los militares coincidió con la desaparición del control civil.

5. Hallazgo central

El control civil sobre las fuerzas armadas es un proceso, no un hecho puntual. Por ello, se construye en etapas: primero se elimina la capacidad de veto abierto, después se reducen las prerrogativas institucionales y, por último, las económicas. Su ritmo depende del poder que los militares acumularon durante el régimen anterior y de la forma en que salieron de él.

La segunda conclusión es que las prerrogativas económicas son el núcleo duro del problema. Un ejército que obtiene recursos propios, al margen del presupuesto aprobado por el Parlamento, tiene intereses que defender frente a cualquier gobierno civil. El caso venezolano muestra el riesgo en sentido inverso, ya que en un régimen que compra la lealtad militar con espacios económicos, los militares dejan de ser un instrumento del Estado y se convierten en un poder con agenda propia.

6. Transferibilidad al caso cubano

Las Fuerzas Armadas Revolucionarias (FAR) no encajan en ninguno de los cuatro casos, sino que combinan rasgos de todos. Son un ejército nacido de la propia revolución, no una institución anterior al régimen. Son, como el polaco, un ejército subordinado a un partido hegemónico. Y, como el venezolano, se han convertido en un actor económico de primer orden.

Lo que sí es aplicable

• Ningún caso logró el control civil de golpe. Una transición cubana necesitará una secuencia: primero, garantizar que las FAR no intervengan contra el proceso; después, reorganizar la cadena de mando bajo autoridad civil; por último, abordar sus prerrogativas económicas.

• El modelo polaco es el más pertinente para la separación entre partido y ejército. Polonia muestra que un ejército de partido puede reconvertirse en un ejército del Estado, pero también que el conflicto se desplaza de militares y civiles, a qué autoridad civil controla a los militares. Esa lección demanda definir desde el principio, por ley, quién manda sobre el estado mayor.

• Los momentos de crisis pueden acelerar la reforma. En España, el fracaso del 23-F abrió el camino a la reforma decisiva. Un desafío militar fallido puede reforzar la autoridad civil si está preparada para aprovecharlo.

• La economía es el núcleo duro del asunto. El caso chileno muestra cuánto tiempo puede sobrevivir una prerrogativa económica, y el venezolano, hasta dónde puede crecer. Cualquier estrategia para Cuba debe tratar este problema como central, no como un detalle técnico.

Los límites de la comparación

• El ejército es parte del núcleo fundacional del régimen. A diferencia del español, el ejército cubano no es un pilar exterior al poder, sino uno de sus orígenes. Raúl Castro, uno de los ministros de las FAR con más tiempo en el cargo de la historia reciente, sucedió después a su hermano al frente del país. Levitsky y Way (2022) sostienen que las autocracias nacidas de revoluciones desarrollan aparatos de seguridad poderosos y leales. Esa lealtad, forjada en el origen, no tiene equivalente en España ni en Chile.

• El poder económico militar no tiene precedente en los casos comparados. GAESA, el conglomerado creado en los años noventa bajo el Ministerio de las FAR, controla cadenas hoteleras, corporaciones comerciales y entidades financieras. Su director durante décadas, el general Luis Alberto Rodríguez López-Calleja, fue miembro del Buró Político hasta su muerte en 2022, y el actual primer ministro, Manuel Marrero, presidió la corporación Gaviota. Chaguaceda y Gratius (2026) subrayan el papel clave de las FAR y de sus empresas en la transformación económica cubana desde los noventa. Ninguno de los casos comparados presentaba una fusión de este calibre entre mando militar, poder político y control económico.

• El régimen ya ha mostrado cómo trata las fracturas militares. En 1989, el general Arnaldo Ochoa, héroe de la República, fue fusilado junto a otros tres oficiales tras la Causa n.º 1. Al margen de los cargos, el episodio mostró la capacidad del régimen para disciplinar a su cúpula militar.

Implicaciones

Una transición cubana deberá ofrecer a las FAR una salida que separe tres planos que hoy están fusionados: su función de defensa, que puede preservarse y profesionalizarse; su papel político, que debe desaparecer; y su poder económico, que tendrá que someterse a reglas de transparencia, control parlamentario y, en su caso, reestructuración. La experiencia comparada sugiere que intentar resolver los tres planos a la vez aumenta el riesgo de contestación militar, y que aplazar indefinidamente el tercero consolida un poder autónomo. Diseñar esa secuencia es una de las tareas intelectuales más urgentes para quienes piensan la transición.

Referencias

• Agüero, F. (1995). Soldiers, civilians, and democracy: Post-Franco Spain in comparative perspective. Johns Hopkins University Press.

• Chaguaceda, A. y Gratius, S. (2026). Cuba's three autocratic transitions: From revolutionary regime to (post)totalitarianism and new authoritarianism? Bulletin of Latin American Research, 45(2), e70070. https://doi.org/10.1111/blar.70070

• Domínguez, J. I. (1978). Cuba: Order and revolution. The Belknap Press of Harvard University Press.

• Huntington, S. P. (1957). The soldier and the state: The theory and politics of civil-military relations. The Belknap Press of Harvard University Press.

• Jácome, F. (2018). Los militares en la política y la economía de Venezuela. Nueva Sociedad, (274), 119-128.

• Klepak, H. (2012). Raúl Castro and Cuba: A military story. Palgrave Macmillan. https://doi.org/10.1057/9781137043115

• Levitsky, S. y Way, L. A. (2022). Revolution and dictatorship: The violent origins of durable authoritarianism. Princeton University Press.

• Perlmutter, A. y LeoGrande, W. M. (1982). The party in uniform: Toward a theory of civil-military relations in communist political systems. American Political Science Review, 76(4), 778-789. https://doi.org/10.2307/1962970

• Serra, N. (2010). The military transition: Democratic reform of the armed forces. Cambridge University Press.

• Stepan, A. (1988). Rethinking military politics: Brazil and the Southern Cone. Princeton University Press.

• Trinkunas, H. A. (2002). The crisis in Venezuelan civil-military relations: From Punto Fijo to the Fifth Republic. Latin American Research Review, 37(1), 41-76.