Entre el refugio y el privilegio: análisis crítico de la Cuban Adjustment Act

El 3 de octubre de 1965, luego de serios enfrentamientos entre Estados Unidos y el régimen cubano, acontecieron dos hitos que marcarían para siempre el futuro de ambas naciones: Fidel Castro anunció en La Habana la fundación oficial del Partido Comunista de Cuba, mientras, en Nueva York, y ante la Estatua de la Libertad, el presidente estadounidense Lyndon B. Johnson declaraba: «To the people of Cuba that those who seek refuge here in America will find it». El acto tenía como objetivo la promulgación de la nueva Immigration and Nationality Act, un cuerpo normativo que eliminaba el sistema de cuotas y abría a Estados Unidos a la inmigración y al mundo.

Cumpliendo la palabra del presidente Johnson, en 1966 fue promulgada la Ley de Ajuste Cubano (CAA), cuya función era proveer protección a los que escapaban de la isla. Precisamente a analizar su fundamento e impacto se dedicará este artículo.

Fundamento para la promulgación de la Ley de Ajuste Cubano

Para finales de 1962, tras el fracaso de la Brigada 2506 en Playa Girón, de las purgas internas, del desmantelamiento del Estado de derecho, del aplastamiento de los focos guerrilleros contrarios a Castro dentro de Cuba y del alineamiento político con la Unión Soviética; resultaba evidente que el proceso revolucionario no terminaría pronto, como habían pensado muchas personas que abandonaron la Isla al inicio, confiando en que el régimen cayera por sí solo. A medida que transcurría el tiempo se hizo evidente que el gobierno cubano, lejos de debilitarse, se anquilosaba.

A pesar de que Estados Unidos había sido uno de los países promotores de la Convención de Refugiados de 1951, la misma no fue ratificada por ellos. Por demás, dicho tratado internacional estaba limitado a los refugiados y desplazados dentro del territorio europeo; es decir, el concepto de «refugiado» no era de aplicación a los estándares norteamericanos. En su lugar, tras la promulgación de la Ley de Inmigración y Nacionalidad de 1952, fue aprobada una figura legal para amparar a personas por razones excepcionales.

En su sección 212 se establecieron excepciones a las cláusulas de inadmisibilidad, y en la subsección 212(b)(2) se prevé que el extranjero pueda demostrar que llegó a Estados Unidos huyendo de persecución por motivos religiosos, admitiendo como evidencia leyes o actos gubernamentales en contra de su fe. Asimismo, en la sección 212(d)(5) se regula por primera vez el parole para extranjeros, al establecer que: «El Fiscal General podrá, a su discreción, permitir la entrada temporal a los Estados Unidos, en condición de parole, a cualquier extranjero que solicite admisión al país, bajo las condiciones que él prescriba, por razones de emergencia o por motivos considerados estrictamente de interés público (…)».

Fue inicialmente bajo esta figura que los cubanos que huían o eran expulsados tras 1959, fueron acogidos bajo parole por las autoridades estadounidenses. El problema de esta admisión residía en su carácter provisional, pues la misma sección también establecía: «Dicha concesión de parole no se considerará como una admisión del extranjero. Una vez que, a juicio del Fiscal General, se hayan cumplido los fines del parole, el extranjero deberá retornar o será devuelto de inmediato a la custodia de la cual fue liberado, y en lo sucesivo su caso continuará siendo tramitado de la misma manera».

Esto significaba que, una vez admitidos, los beneficiarios quedaban en un limbo jurídico, atrapados en una situación excepcional e indefinida. La promulgación de la Ley de Ajuste Cubano en 1966, vino a llenar esta laguna jurídica. Por eso su texto establece:

«El estatus de cualquier extranjero que sea nacional o ciudadano de Cuba y que haya sido inspeccionado y admitido o puesto en parole en los Estados Unidos con posterioridad al 1.º de enero de 1959, y que haya estado físicamente presente en los Estados Unidos por al menos dos años, podrá ser ajustado, a discreción del Fiscal General y conforme a los reglamentos que este prescriba, al de extranjero legalmente admitido para residencia permanente, si dicho extranjero presenta una solicitud para tal ajuste, y si es elegible para recibir una visa de inmigrante y es admisible a los Estados Unidos como residente permanente».

La referencia al parole y a la fecha posterior a 1959 es clara. Al mismo tiempo, Cuba se cerraba para siempre. A través del puerto de Camarioca se permitiría la salida de los últimos cubanos desafectos al régimen. Fue en este contexto que la presidencia de Estados Unidos anunció una Ley de Ajuste Cubano para socorrer a los perseguidos del comunismo en Cuba, y que se creó, en 1966, el Programa de Refugiados Cubanos (Cuban Refugee Program).

De remedio temporal a privilegio permanente

Aunque el fundamento de la CAA era proteger a los cubanos como refugiados en sentido amplio (lato sensu), para 1980 ya existía en los Estados Unidos una norma para proteger a víctimas de persecución política.

Desde 1951 había una noción internacional clara sobre lo que implicaba ser refugiado y los derechos que conllevaba. La limitación en el ámbito de aplicación de la Convención de Refugiados fue enmendada a través del Protocolo de 1967; que extendía su aplicación a todos los países firmantes. Estados Unidos lo ratificó en 1968, convirtiéndolo en ley interna.

Bajo los estándares de la Convención sobre el Estatuto de Refugiados de 1951 y su Protocolo, se entiende por refugiado aquella persona que «debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país». 

Fue en 1980 que los Estados Unidos adoptó la Ley de Refugiados (Refugee Act), que incorporó plenamente el derecho de asilo a la legislación estadounidense, conforme a estándares internacionales. La misma llenó el vacío legal existente antes de 1965 para los exiliados cubanos perseguidos o en riesgo de persecución. Pero su entrada en vigor no derogó la CAA.

Aunque el Programa de Refugiados Cubanos había quedado jurídicamente desfasado ―ya que los cubanos con ajuste no cumplían con los requisitos formales para ser considerados «refugiados» bajo los nuevos parámetros―, por una cuestión política siguió concediéndose parole a los cubanos y estos inmediatamente aplicaban a ajuste cubano al año y un día.

Durante las décadas siguientes, la Ley de Ajuste Cubano permaneció como pilar de la política migratoria estadounidense hacia Cuba, incluso, tras el fin de la Guerra Fría. Ningún otro grupo nacional ha tenido un trato similar en la historia migratoria de Estados Unidos. Sin embargo, este trato privilegiado no estuvo exento de controversia, sobre todo cuando se compara con el otorgado a refugiados de otros países del hemisferio, como Haití, Guatemala o El Salvador, cuyas crisis humanitarias no recibieron el mismo reconocimiento ni generaron legislaciones especiales.

La primera gran excepción a esta política de puertas abiertas para los cubanos, ocurrió tras la llamada «crisis de los balseros», de 1994, que derivó en la política de «pies secos/pies mojados». Establecida en 1995, durante la administración de Bill Clinton, acordaba que únicamente serían admitidos y recibirían parole los cubanos que lograran llegar a territorio estadounidense; mientras que los interceptados en el mar se devolverían a la Isla.

Dicha política fue eliminada en enero de 2017, en los últimos días del mandato del presidente Barack Obama, cerrando de esta forma la excepcionalidad para cubanos, quienes, a partir de entonces, recibirían paroles a través de programas específicos, como el de Reunificación Familiar.

No obstante, luego del enorme éxodo motivado por la represión a las manifestaciones del 11 de julio de 2021, los cubanos han arribado al norteño país masivamente y han apelado a las instituciones de asilo político previstas en las leyes, no solo como subterfugio para ser admitidos, sino para ajustarse, pues ―salvo los casos que recibieron I220-A―, el resto de las decenas de cubanos que recibieron parole por más de un año, se volvieron elegibles para ajustar su estatus; no solo esto, los beneficiados por el Parole Humanitario recibieron el mismo beneficio.

Mientras el resto de las nacionalidades no cuenta siquiera con medios para poder renovar o adquirir residencia temporal en territorio de los Estados Unidos, los cubanos, por el solo hecho de serlo, tienen la posibilidad de convertirse en residentes permanentes y en ciudadanos. Es una ley única, tanto por su alcance como por su permanencia, a pesar de los múltiples intentos por derogarla o modificarla. La pregunta que se impone es: la CAA sigue siendo necesaria en el contexto actual.

¿Exiliados o migrantes ordinarios? El problema de la CAA en la actualidad

La Ley de Ajuste Cubano (CAA) fue concebida originalmente como respuesta excepcional a una situación excepcional: el cierre autoritario del régimen cubano y la imposibilidad de retorno seguro para quienes huían del país tras 1959. Sin embargo, con el paso del tiempo y la evolución del sistema de protección internacional —especialmente tras la adopción de la Refugee Act de 1980—, la CAA ha permanecido como instrumento atípico, que otorga residencia permanente a personas de una sola nacionalidad sin necesidad de acreditar persecución individualizada ni de cumplir con el procedimiento ordinario de asilo.

En la práctica, basta que un ciudadano cubano llegue a territorio estadounidense —por vías regulares o irregulares— y sea admitido bajo cualquier forma de parole (humanitario, por reunificación familiar, patrocinio, etc.), para que al cabo de un año y un día pueda ajustar su estatus a residente permanente, si no incurre en causales graves de inadmisibilidad. Estas causales, como se ha señalado, están previstas en la legislación migratoria, pero han sido en gran medida neutralizadas por las propias excepciones que contempla el parole humanitario, así como por la tradicional política de indulgencia hacia los nacionales cubanos.

Ello ha generado una situación de privilegio desproporcionado que, lejos de estimular procesos de democratización interna en Cuba, ha incentivado la pasividad y la complacencia estratégica. La certeza de que, por el mero hecho de nacer en Cuba, se puede obtener estatus legal en Estados Unidos —sin necesidad de confrontar al régimen ni demostrar persecución real—, ha reforzado una lógica de evasión en lugar de resistencia.

Desde esta perspectiva, el tratamiento jurídico privilegiado hacia los nacionales cubanos ha creado un sistema disfuncional, en el cual los incentivos para promover cambios estructurales dentro de la Isla se ven anulados por la expectativa de salida. Esto ha contribuido a la prolongación del statu quo, tanto en Cuba como en el discurso de su emigración.

Peor aún, la CAA, al no distinguir entre víctimas, cómplices o beneficiarios del régimen cubano, tiende a homogeneizar bajo la categoría de «exiliados» a todos los que migran, incluso cuando muchos de ellos: han desempeñado funciones represivas, apoyado abiertamente al sistema o simplemente permanecido indiferentes. La ley no exige prueba de disidencia, ni evaluación individualizada del riesgo, ni antecedentes ideológicos o éticos. Solo exige ser cubano y haber sido admitido o recibir parole.

En este contexto, sostener que todos los ajustados son refugiados o exiliados es una distorsión jurídica y conceptual. Puede haber sido razonable en los años sesenta y setenta, cuando no existía un sistema integral de protección ni instrumentos internacionales ratificados por los Estados Unidos. Pero tras 1980, con la entrada en vigor de la Refugee Act y la plena adhesión al Protocolo de 1967, mantener el carácter automático del ajuste equivale a vaciar de contenido la noción misma de asilo y de refugio.

Como consecuencia, lo que se presenta aún hoy como «el exilio cubano», ha ido perdiendo progresivamente su carácter político. Lo que otrora fue una comunidad marcada por la denuncia activa del totalitarismo, ha dado paso, en gran medida, a una diáspora con motivaciones económicas o personales, sin compromiso con la democratización de su país de origen. Peor aún, parte de esta diáspora reproduce —con preocupante fidelidad— las estructuras mentales autoritarias y los discursos nacionalistas, xenófobos y punitivistas que imperaban en la Isla, solo que adaptados al nuevo entorno. Muchos de quienes ayer se declaraban castristas en Cuba, hoy se declaran anticomunistas en Florida, hasta su próximo viaje a La Habana.

Este fenómeno sociopolítico no es exclusivo del caso cubano, pero en lo referido a la CAA resulta especialmente preocupante, pues dicha ley sigue legitimando una ficción jurídica que impide trazar distinciones claras entre el perseguido político, el migrante económico y el oportunista ideológico.

El desafío actual no consiste en abolir la CAA sin más, sino en revisar su lógica fundacional y adecuarla a un marco legal coherente con los principios del derecho internacional de los refugiados. De lo contrario, se corre el riesgo de trivializar la condición de víctima, erosionar la legitimidad de las políticas de asilo y perpetuar una cultura de escape sin transformación.

Finalmente, si bien los éxodos masivos han sido empleados por el régimen cubano para estabilizar la situación interna y disminuir la presión social, estos no fueran posibles si no fuera por la Cuban Adjustment Act, que canaliza las aspiraciones de los cubanos hacia el sueño americano y no hacia la libertad nacional.

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Imagen principal: Sasha Durán / CXC.